依法精準(zhǔn)規(guī)制反壟斷法上自然人經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任

近日，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指定天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)管轄，針對(duì)郭某某組織津藥藥業(yè)股份有限公司、浙江仙琚制藥股份有限公司、江蘇聯(lián)環(huán)藥業(yè)股份有限公司、西安國(guó)康瑞金制藥有限公司（簡(jiǎn)稱津藥等四公司）達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議進(jìn)行行政處罰（詳見(jiàn)津市監(jiān)壟處〔2025〕4號(hào)行政處罰決定書(shū)）。該案作為2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》修訂后首例追究自然人作為壟斷協(xié)議組織者責(zé)任的案件，標(biāo)志著我國(guó)反壟斷執(zhí)法從企業(yè)法人向自然人延伸，實(shí)現(xiàn)了對(duì)壟斷行為全鏈條打擊的重要突破，體現(xiàn)了強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體法律責(zé)任、提升執(zhí)法精準(zhǔn)度的重大意義。

一、案件概況及壟斷協(xié)議危害性

根據(jù)目前官方和上市公司公開(kāi)披露的信息，2025年4月30日起，天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)陸續(xù)向有關(guān)企業(yè)下發(fā)《行政處罰決定書(shū)》，津藥等四公司針對(duì)地塞米松磷酸鈉原料藥（簡(jiǎn)稱地鈉原料藥）達(dá)成并實(shí)施“固定或者變更商品價(jià)格”壟斷協(xié)議的行為，違反了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第十七條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，屬于達(dá)成并實(shí)施“固定或者變更商品價(jià)格”壟斷協(xié)議的行為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五十六條之規(guī)定依法追究法律責(zé)任。而郭某某作為自然人通過(guò)其個(gè)人行為，客觀促成壟斷協(xié)議達(dá)成與實(shí)施，違反了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第十九條之規(guī)定，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五十六條第一款之規(guī)定處以5000000元（五百萬(wàn)元）的頂格罰款。

本案涉及的地鈉原料藥是一種是生產(chǎn)地鈉注射液的主要原材料，地鈉注射液是一種腎上腺皮質(zhì)激素類藥，具有抗炎、抗過(guò)敏、抗風(fēng)濕及免疫抑制作用，主要用于過(guò)敏性與自身免疫性炎癥性疾病，同時(shí)被證明對(duì)新冠肺炎重癥病人具有療效，被編入我國(guó)《新型冠狀病毒肺炎診療方案》（第九版、第十版）推薦用藥，用于我國(guó)重癥新冠肺炎臨床治療，可明顯降低重癥患者死亡率。并且，地鈉原料藥因其運(yùn)輸成本低，在全國(guó)范圍內(nèi)流通，涉及地域市場(chǎng)為全國(guó)。

2021年11月至2024年3月，在壟斷協(xié)議實(shí)施期間，從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)角度來(lái)看，該產(chǎn)品相關(guān)市場(chǎng)上寡頭格局已存在較高的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)有限主體通過(guò)協(xié)議進(jìn)行價(jià)格協(xié)商一致上漲時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制幾乎被完全架空，資源配置效率遭到嚴(yán)重扭曲。同時(shí)，原料藥往往直接關(guān)系到下游藥品的可及性與定價(jià)合理性，一旦上游成本被人為抬高，將直接傳導(dǎo)至公共健康領(lǐng)域與患者切身利益，造成明顯的民生負(fù)面外部性，本案中地鈉原料藥的壟斷行為，就傳導(dǎo)至下游，客觀上影響了下游制劑價(jià)格上漲。

由郭某某組織壟斷協(xié)議下，津藥等四公司排除彼此間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格明顯背離競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格區(qū)間，損害了下游制藥企業(yè)與消費(fèi)者合法權(quán)益，增加國(guó)家醫(yī)保經(jīng)費(fèi)支出和患者負(fù)擔(dān)，同時(shí)鑒于地鈉制劑屬于疫情期間治療新冠肺炎用藥，關(guān)系人民生命健康和切身利益，該案行為不僅體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞，還要充分考慮到行為的社會(huì)危害性和對(duì)公共健康的潛在威脅。

二、追究自然人經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的執(zhí)法亮點(diǎn)

該案是我國(guó)2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》修正以來(lái)，首次針對(duì)作為壟斷協(xié)議組織者的自然人進(jìn)行處罰案件，具有重要意義，標(biāo)志著反壟斷執(zhí)法實(shí)踐不僅關(guān)注以企業(yè)法人形式經(jīng)營(yíng)者的執(zhí)法，逐步向追究自然人經(jīng)營(yíng)者責(zé)任方向拓展，強(qiáng)化了對(duì)自然人作為經(jīng)營(yíng)主體的法律責(zé)任認(rèn)定。并且，從執(zhí)法技術(shù)角度看，將自然人組織者納入懲戒范圍，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)壟斷協(xié)議行為的全鏈條規(guī)制，有效打擊幕后操縱的實(shí)際行為人。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等法律中對(duì)經(jīng)營(yíng)者的定義基本一致為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織，涵蓋了“自然人”“法人”“非法人組織”。其中，“自然人”主要指實(shí)際從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)體，其經(jīng)濟(jì)行為具有高度人格性和直接性，承擔(dān)的是無(wú)限責(zé)任，法律強(qiáng)調(diào)其行為的可歸責(zé)性和主觀意圖重要性；“法人”則通常對(duì)應(yīng)公司制企業(yè)、事業(yè)單位等市場(chǎng)化組織，其作為獨(dú)立的法律主體，具備權(quán)利能力和行為能力，責(zé)任多為有限責(zé)任，法律對(duì)其設(shè)定的是制度性義務(wù)體系；“非法人組織”則介于兩者之間，主要包括合伙企業(yè)、未設(shè)立法人資格的分支機(jī)構(gòu)等，其雖不具法人資格，但能夠以自己的名義開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其法律規(guī)制強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)責(zé)任的集體性與最終責(zé)任人的識(shí)別。

表1 相關(guān)法律經(jīng)營(yíng)者定義比較表

法律	經(jīng)營(yíng)者定義
《中華人民共和國(guó)反壟斷法》	第十五條第一款：本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。
《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》	第二條第三款：本法所稱的經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。
《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》	第三條第三款：本法所稱經(jīng)營(yíng)者是指從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)商品或者提供有償服務(wù)的法人、其他組織和個(gè)人。

追究作為壟斷協(xié)議組織者的自然人經(jīng)營(yíng)者責(zé)任，具有重要的制度意義及功能價(jià)值。在實(shí)踐中，企業(yè)法人常被作為壟斷行為表面主體承擔(dān)壟斷責(zé)任，但實(shí)際的主導(dǎo)者往往是幕后個(gè)人，若法律只規(guī)制法人，不追究具體自然人，將可能造成“替身規(guī)避”，尤其在一些以合謀、操縱、串通為特征的壟斷協(xié)議中，組織者或?qū)嵸|(zhì)推動(dòng)者往往借助隱蔽身份規(guī)避法律追責(zé)，通過(guò)追究自然人責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對(duì)幕后操縱行為的精準(zhǔn)打擊，增強(qiáng)了法律的穿透力和震懾力。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五十六條第二款規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助的，適用前款規(guī)定”，在本案中，天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五十六條第一款追究郭某某法律責(zé)任，并依據(jù)其中“上一年度沒(méi)有銷售額的，處五百萬(wàn)元以下的罰款”，對(duì)郭某某處以了5000000元（五百萬(wàn)元）的頂格處罰。

本案中郭某某雖無(wú)獨(dú)立銷售額，但其通過(guò)組織協(xié)調(diào)、牽線搭橋、信息傳遞等方式，實(shí)質(zhì)性促成壟斷，其身份雖未以企業(yè)名義出現(xiàn)，但實(shí)際是壟斷協(xié)議的發(fā)起者、組織者。特別是其所進(jìn)行的信息傳遞行為，通過(guò)前期建立聯(lián)系、組織聚會(huì)協(xié)商、穩(wěn)定信心共同漲價(jià)等方式，不僅打破了市場(chǎng)信息隔離競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在客觀上構(gòu)建了企業(yè)間達(dá)成共識(shí)、協(xié)同行動(dòng)的事實(shí)基礎(chǔ)，其行為構(gòu)成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制嚴(yán)重破壞，故依法應(yīng)當(dāng)納入規(guī)制對(duì)象，對(duì)其進(jìn)行頂格處罰，具有明確的懲戒必要性與比例合理性，體現(xiàn)了處罰的合法性與相稱性。

該案作為典型案件也傳遞出明確信號(hào)，反壟斷責(zé)任不再僅停留在組織層面，關(guān)鍵個(gè)人同樣需要承擔(dān)法律后果。這一處罰不僅符合法律規(guī)定和程序正當(dāng)性，更在于其通過(guò)對(duì)自然人責(zé)任的認(rèn)定與頂格處罰，明確了反壟斷法“全鏈條責(zé)任”與精準(zhǔn)規(guī)制方向，對(duì)震懾違法行為、推動(dòng)法治化市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)具有重要標(biāo)桿意義。

三、首次對(duì)經(jīng)營(yíng)者組織壟斷協(xié)議行為進(jìn)行處罰

本案還是2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》修正以來(lái)，首次對(duì)經(jīng)營(yíng)者組織壟斷協(xié)議的“組織行為”進(jìn)行處罰。根據(jù)津市監(jiān)壟處〔2025〕4號(hào)行政處罰決定書(shū)公開(kāi)信息，郭某某積極組織并促成具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的津藥等四公司達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議，具體表現(xiàn)在通過(guò)在相關(guān)行業(yè)會(huì)議上與有關(guān)企業(yè)建立聯(lián)系，隨后進(jìn)行拜訪并傳遞整合與漲價(jià)意向，推動(dòng)企業(yè)間達(dá)成停止價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、聯(lián)合漲價(jià)的口頭協(xié)議，并通過(guò)組織聚會(huì)、傳達(dá)信息、擬定代理協(xié)議等方式協(xié)助實(shí)施。后續(xù)為了確保協(xié)議執(zhí)行，還多次與關(guān)鍵企業(yè)溝通協(xié)調(diào)，提供價(jià)格、產(chǎn)量等敏感信息，并通過(guò)自身資源優(yōu)勢(shì)大規(guī)模采購(gòu)原料藥，消除企業(yè)顧慮，為協(xié)議落地提供兜底支持。本案當(dāng)中，郭某某雖然不是壟斷協(xié)議的直接實(shí)施主體，但是扮演了典型的組織者角色，行為已實(shí)質(zhì)介入了壟斷協(xié)議的形成，依法應(yīng)納入《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第十九條規(guī)制范圍。

2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》修正時(shí)新增第十九條“經(jīng)營(yíng)者不得組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”，2008年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》中，針對(duì)壟斷協(xié)議的規(guī)制主要集中在“參與者”本身，而針對(duì)組織壟斷行為，則分別規(guī)定了禁止行業(yè)協(xié)會(huì)、行政機(jī)關(guān)組織壟斷行為，但對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的組織壟斷行為卻未有規(guī)定。因此，2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》明確將“經(jīng)營(yíng)者”組織、幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議的行為納入規(guī)制范圍，主要目的就是彌補(bǔ)原《中華人民共和國(guó)反壟斷法》存在的漏洞。

基于本案可見(jiàn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者組織壟斷協(xié)議行為進(jìn)行處罰，具有重要的法律和經(jīng)濟(jì)意義，是實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》規(guī)制目標(biāo)和維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要舉措。從法律規(guī)范體系完善的角度來(lái)看，2008年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》雖然禁止經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議，但其規(guī)制對(duì)象限于協(xié)議的直接參與者，未能涵蓋在幕后起主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、串聯(lián)作用的組織者和幫助者。此前的制度空白導(dǎo)致一些關(guān)鍵行為人逃避法律責(zé)任，造成執(zhí)法實(shí)踐中打擊壟斷行為存在“漏網(wǎng)之魚(yú)”現(xiàn)象，弱化了法律威懾力。新增第十九條正是對(duì)這一漏洞的系統(tǒng)性修補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了由打擊“參與者”向涵蓋“推動(dòng)者”的制度完善，本案對(duì)于郭某某的處罰，正是對(duì)于該制度功能的重要體現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)視角而言，組織者在壟斷協(xié)議中發(fā)揮“策動(dòng)、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、保障”等作用，其危害性不低于直接實(shí)施者，甚至在部分情況下更為關(guān)鍵。組織者憑借資源、信息或行業(yè)地位優(yōu)勢(shì)，在多個(gè)經(jīng)營(yíng)者之間穿針引線，促使原本存在博弈和不確定性的企業(yè)達(dá)成共謀，降低了壟斷協(xié)議達(dá)成的成本，顯著提高了壟斷協(xié)議實(shí)施的可能性與穩(wěn)定性。

因此，打擊組織行為本身，意味著對(duì)合謀結(jié)構(gòu)尚未完全成形或?qū)嵤┣捌诩催M(jìn)行干預(yù)，能夠更早地遏制壟斷協(xié)議的形成，減少市場(chǎng)損害，即使是事后發(fā)現(xiàn)，也能對(duì)實(shí)際組織者、幫助者進(jìn)行嚴(yán)懲，強(qiáng)化了對(duì)市場(chǎng)操縱“幕后黑手”的威懾。尤其是在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，組織者可能并不直接涉及產(chǎn)品銷售，但可以通過(guò)數(shù)據(jù)、算法協(xié)調(diào)或供應(yīng)安排實(shí)施壟斷協(xié)議組織，這使得組織者在壟斷行為中的作用愈發(fā)隱蔽且關(guān)鍵。將此類組織或?qū)嵸|(zhì)幫助行為納入處罰范圍，有助于全面規(guī)制壟斷協(xié)議形成鏈條，增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下反壟斷制度的適應(yīng)力和治理效能，實(shí)現(xiàn)對(duì)壟斷風(fēng)險(xiǎn)的有效遏制。

四、自然人承擔(dān)壟斷行為刑事責(zé)任的觀測(cè)

值得重視的是，2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》修正時(shí)單設(shè)第六十七條“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這一條從學(xué)理上看是附屬刑法的典型體現(xiàn)，即《中華人民共和國(guó)反壟斷法》并未具體規(guī)定哪些壟斷行為構(gòu)成犯罪，通過(guò)轉(zhuǎn)致條款通過(guò)《中華人民共和國(guó)刑法》或其他特別法來(lái)銜接刑事責(zé)任的承擔(dān)。這種立法方式反映出刑法謙抑主義的基本立場(chǎng)，即在行政處罰尚能制約違法行為時(shí)優(yōu)先適用行政手段，只有當(dāng)行政處罰難以遏制嚴(yán)重危害時(shí)，才訴諸刑罰介入，從而防止刑法的過(guò)度擴(kuò)張與濫用。

但與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，壟斷行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序所造成的危害性甚至比一些法定刑更加嚴(yán)重。首先，壟斷行為尤其是由頭部企業(yè)實(shí)施的壟斷協(xié)議或者濫用市場(chǎng)支配地位行為，往往具有結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和持續(xù)性的特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)性地扭曲市場(chǎng)資源配置機(jī)制，壓制潛在競(jìng)爭(zhēng)者、操控價(jià)格機(jī)制、扭曲消費(fèi)者選擇，使得市場(chǎng)失去自我調(diào)節(jié)功能。這種破壞不僅涉及某一相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而是危及整個(gè)市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)行，具有深遠(yuǎn)危害。并且，壟斷利潤(rùn)本質(zhì)上是對(duì)消費(fèi)者剩余或者其他企業(yè)利潤(rùn)的非法盤剝，在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，價(jià)格通常由供需關(guān)系決定，企業(yè)和消費(fèi)者在博弈中達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡，然而，壟斷企業(yè)通過(guò)排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為，人為抬高市場(chǎng)價(jià)格，攫取超額利潤(rùn)，這部分利潤(rùn)并非來(lái)源于效率提升或技術(shù)創(chuàng)新，而是通過(guò)對(duì)消費(fèi)者的強(qiáng)制性高價(jià)銷售以及對(duì)中小競(jìng)爭(zhēng)者的擠壓與排斥實(shí)現(xiàn)的，實(shí)質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性營(yíng)利行為，損害社會(huì)整體福利，加劇了財(cái)富分配不公。

其次，將壟斷行為與《中華人民共和國(guó)刑法》第三章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的相關(guān)罪名進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，已有入刑的諸如虛假?gòu)V告罪、損害商業(yè)信譽(yù)商品聲譽(yù)罪、串通投標(biāo)罪、非法經(jīng)營(yíng)罪等罪名，其危害雖不容忽視，但大多局限于具體交易或行業(yè)中的個(gè)體性侵害或局部擾亂。“舉輕以明重”，雖然，當(dāng)前我國(guó)《中華人民共和國(guó)刑法》尚未設(shè)立關(guān)于壟斷行為的專門罪名，但是，從類罪保護(hù)的法益及法理解釋的角度看，壟斷行為直接破壞市場(chǎng)機(jī)制的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，其對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的破壞性更為強(qiáng)烈，基此，從法律規(guī)則體系解釋與適用的維度看，壟斷行為完全符合入罪的法益保護(hù)邏輯，其入刑具備正當(dāng)性與可行性。

最后，域外已有較多對(duì)壟斷行為追究刑事責(zé)任的案例。例如，美國(guó)自《謝爾曼法》實(shí)施起，就對(duì)參與壟斷的企業(yè)責(zé)任人追究個(gè)人刑事責(zé)任，英國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)家也建立了相應(yīng)的刑事追責(zé)機(jī)制。對(duì)比之下，我國(guó)雖在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第六十七條中為刑罰保留空間，但刑事追責(zé)體系仍顯不足。

隨著《中華人民共和國(guó)反壟斷法》實(shí)施的常態(tài)化及不斷完善，對(duì)各類壟斷行為的監(jiān)管與規(guī)制將逐步走向系統(tǒng)化與體系化，多法銜接與多工具并用的階段，特別是針對(duì)某些嚴(yán)重的壟斷行為的規(guī)制，應(yīng)適時(shí)激活刑事責(zé)任條款，精準(zhǔn)打擊組織、策劃或?qū)嵤┚哂兄卮笊鐣?huì)危害的壟斷行為。故此，經(jīng)營(yíng)者必須切實(shí)認(rèn)識(shí)到反壟斷不僅是合規(guī)義務(wù)，更可能上升為刑事風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、醫(yī)藥、能源等競(jìng)爭(zhēng)敏感型行業(yè)，企業(yè)必須建立起內(nèi)部反壟斷合規(guī)體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與日常預(yù)防，明確責(zé)任邊界和信息留痕機(jī)制，否則，一旦實(shí)施或者參與嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，不僅可能面臨高額罰款，更可能承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任。

（南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，教授、博導(dǎo)，中國(guó)法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事 陳兵）