《交通運輸部 國家鐵路局關于加強城際鐵路 市域（郊）鐵路監(jiān)督管理的意見》政策解讀

近日，交通運輸部、國家鐵路局聯(lián)合公開發(fā)布了《關于加強城際鐵路、市域（郊）鐵路監(jiān)督管理的意見》（交鐵路發(fā)〔2024〕31號，以下簡稱《意見》）。為便于有關部門、企業(yè)和社會公眾理解《意見》，做好貫徹實施工作，現解讀如下：

一、關于《意見》出臺背景

城際鐵路、市域（郊）鐵路是綜合交通運輸體系的重要組成部分。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化建設進程加快，城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展迅速。特別是在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地，干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路融合銜接，多層次軌道交通網絡初步構建，對便利人民群眾出行、服務區(qū)域重大戰(zhàn)略實施、促進經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但客觀來看，城際鐵路、市域（郊）鐵路發(fā)展也存在一些問題。一是監(jiān)管界面不清晰。部分線路的規(guī)劃審批和項目批復不一致，線路屬性不明確，監(jiān)管邊界模糊、監(jiān)管責任存在爭議。二是監(jiān)管制度不健全。鐵路行業(yè)現行法規(guī)制度和標準規(guī)范，對多層次軌道交通網絡下的城際鐵路、市域（郊）鐵路實際情況考慮不夠。三是銜接協(xié)調不順暢。城際鐵路、市域（郊）鐵路與干線鐵路、城市軌道交通存在物理銜接不暢、標準兼容不夠、運營協(xié)同不完善等問題，旅客出行換乘、安全檢查等環(huán)節(jié)尚有不便。

為此，交通運輸部、國家鐵路局聯(lián)合印發(fā)《意見》，旨在厘清監(jiān)管界面、落實監(jiān)管責任，完善制度規(guī)則、強化標準供給，加強系統(tǒng)治理，進一步推動城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)范有序、健康持續(xù)發(fā)展，為加快構建現代綜合交通運輸體系、服務中國式現代化建設提供有力支撐。

二、關于明確監(jiān)管責任

《意見》明確國家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局履行行業(yè)監(jiān)管責任，地方人民政府有關部門履行地方管理責任，有力推動完善國家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局、地方人民政府監(jiān)管機構分層分類監(jiān)管體系，壓實了監(jiān)管責任。

行業(yè)監(jiān)管方面，《鐵路法》第三條規(guī)定：“國務院鐵路主管部門主管全國鐵路工作，……對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進行指導、協(xié)調、監(jiān)督和幫助”?！惰F路安全管理條例》對國務院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門及其設立的鐵路監(jiān)督管理機構的安全監(jiān)督管理職責，也作出相應規(guī)定。據此，《意見》明確“國家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局按照《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》有關規(guī)定，全面落實城際鐵路、市域（郊）鐵路行業(yè)監(jiān)督管理責任”。

地方管理方面，《鐵路法》第二條規(guī)定，“地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路”。隨著鐵路投融資體制改革不斷深化，當前我國鐵路建設已由中央投資為主，向中央政府、地方政府、社會資本多主體共同投資轉變。地方人民政府對其投資的城際鐵路、市域（郊）鐵路，應當履行管理責任。《意見》明確提出，“根據省級人民政府規(guī)定，承擔城際鐵路、市域（郊）鐵路等地方鐵路管理職責的省級交通運輸主管部門應當積極履行地方管理責任,國家鐵路局加強指導”。此外，部分省份由省級人民政府指定其他部門負責地方鐵路監(jiān)督管理的，《意見》要求所在地地區(qū)鐵路監(jiān)管局與該部門加強聯(lián)系，按照有關規(guī)定共同推進工作。省級交通運輸主管部門或者其他有關部門應積極履行地方鐵路屬地責任，建立與地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局協(xié)同監(jiān)管機制。

《意見》鼓勵省級交通運輸主管部門根據本地區(qū)城際鐵路、市域（郊）鐵路技術特點、服務區(qū)域出行要求等，通過深化體制機制改革和制定地方性法規(guī)規(guī)章等多種方式，建立與本地發(fā)展實際相適應的監(jiān)管制度和監(jiān)管方式。

三、關于企業(yè)安全生產主體責任

《安全生產法》第三條要求，“強化和落實生產經營單位主體責任與政府監(jiān)管責任”。《意見》在強化政府監(jiān)管責任的同時，對城際鐵路、市域（郊）鐵路運輸企業(yè)落實安全生產主體責任也提出具體要求。一是要求企業(yè)遵守有關安全生產的法律、法規(guī)、標準、制度等規(guī)定，加強安全生產管理，建立全員安全生產責任制，推進安全生產標準化和雙重預防機制建設。二是要求城際鐵路、市域（郊）鐵路運輸企業(yè)依法辦理建設運營相關手續(xù)，按照規(guī)定申請鐵路運輸企業(yè)經營許可，組織機車車輛駕駛人員取得資質許可。三是要求新建、改建城際鐵路、市域（郊）鐵路按照鐵路行業(yè)要求進行運營安全評估，經評估合格，符合運營安全要求后方可投入運營。

四、關于完善監(jiān)管制度

《意見》對完善城際鐵路、市域（郊）鐵路監(jiān)管制度提出明確要求。一是完善技術標準體系，優(yōu)化《城際鐵路設計規(guī)范》，完善市域（郊）鐵路設計、驗收、造價等相關標準，推進“四網融合”。二是優(yōu)化行政許可制度，根據城際鐵路、市域(郊)鐵路特點，優(yōu)化鐵路運輸企業(yè)經營、機車車輛駕駛人員資格等許可辦法及實施細則，進一步便利申請人。三是完善運營安全評估制度，加快制定《鐵路運營安全評估規(guī)范》《新建、改建鐵路運營安全評估辦法》，推動運營安全評估規(guī)范有效。

五、關于強化源頭監(jiān)管

城際鐵路、市域（郊）鐵路以地方政府投資為主，由地方政府統(tǒng)籌管理，一定程度上調動發(fā)揮了地方政府投資建設鐵路積極性、主動性，但也存在自批自建、片面追求高標準、重投入輕產出等問題。此外，跨行政區(qū)域的城際鐵路、市域（郊）鐵路建設缺乏協(xié)調主體、協(xié)調規(guī)則和整體統(tǒng)籌，各方在線位方案、建設時序、出資比例、運營模式等方面的分歧，制約了項目進度。

為了解決上述情況，國家鐵路局將強化項目前期工作監(jiān)管，研究建立與地方人民政府協(xié)同機制，加強對地方投資新建的城際鐵路、市域（郊）鐵路的項目可行性、主要技術標準合理性、安全措施可靠性進行把關。同時，交通運輸部、國家鐵路局將加強對地方政府組織的城際鐵路、市域（郊）鐵路專項規(guī)劃編制的業(yè)務指導，加強與國家有關部門溝通協(xié)同，共同開展專項規(guī)劃審核工作。

六、關于實施保障

《意見》要求，各地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局和相關省級交通運輸主管部門等要主動擔責、積極謀劃，因地制宜探索創(chuàng)新。要進一步梳理已投入運營城際鐵路、市域（郊）鐵路線路，加強與有關部門對接，推動建立統(tǒng)籌協(xié)同工作機制，協(xié)調解決城際鐵路、市域（郊）鐵路監(jiān)督管理中的問題；總結已建成運營鐵路的實踐經驗，樹立典型、示范推廣。同時，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在城際鐵路、市域（郊）鐵路監(jiān)督管理中的技術支持作用。

下一步，交通運輸部、國家鐵路局將多措并舉、形成合力，推動《意見》落地落實，共同推動形成城際鐵路、市域（郊）鐵路持續(xù)健康發(fā)展的良好局面。